DOI：
10.3969/j.issn.1003-9031.2018.03.11

中图分类号： F830.34 文献标识码：A 文章编号：
1003-9031（2018）03-0078-06

1、引言

世界各国到今天仍然面临着不同程度的贫困问题，减缓贫困的办法成为各国研究的重点。新时期国内贫困问题呈现出了很多新趋势、新特点，传统的减贫方法渐显乏力。国内贫困人群绝大多数集中于农村，减贫事业的重点也就势必聚焦在农村。普惠金融作为农村经济进步的内生新动力，正渐渐取代传统的以财政为主的扶贫方法，成为目前农村减贫的主要方法。十八届三中全会提出了全方位构建普惠金融体系的决议，强调能有效、全方位、以可负担的本钱为欠发达区域、贫困群体提供平等的金融服务，倡导增强金筹资源的可获得性，并重视达成金融机构的商业可持续性。本文将着重探讨农村普惠金融减贫的内在逻辑、用途机制和存在问题，并提出一些推进国内农村贫困减缓的政策建议。

2、农村普惠金融减贫的内在逻辑

（一）农村普惠金融减贫的哲学理念

1.平等金融权利观

关于致使贫困缘由的认识，大体历程了由物质资本贫乏到进步权利缺失的逐步深思过程，反贫困理念也由初期的物质给予渐变为赋予平等进步权利。普惠金融的减贫理念可以归结为“金融权利即一种人权”的思想。普惠金融减贫倡导要赋予贫困者及弱势群体以平等的金融权利，让其有平等机会参与资源获得和用，推荐应有些经济成就，最后提升自己进步能力。所谓金融精确扶贫脱贫就要瞄准贫困主体，赋予其平等的金融进步权利和机会，通过借助现代金融科技方法，缓解信息不对称，适合放宽或减少现有金融门槛，拓宽金融服务边界，让没钱人和弱势群体也可以获得金筹资源，进而促进他们的自我进步能力提高，达成金融与人的进步的良性循环。只有精确到贫困者，才能从根本上找到致贫缘由，进而拟定扶贫脱贫之策。

2.公平与效率协调观

目前国内贫困问题的显著特点表现为贫富差距较大、相对贫困问题紧急，从经济学角度来讲，这涉及到公平与效率问题，某种程度上贫困的产生可以归结为过于追求效率而忽略公平的结果。普惠金融理念觉得公平与效率是辩证统一的，要在效率提高基础上愈加重视公平。公平本质上是权利的平等分配问题，但权利分配公平并不是平均主义，它承认个人的自然禀赋差异，着重强调个人公平的进步权利和机会，普惠金融理念将金融权利视为公平进步的目的之一。普惠金融看重消除贫困和达成社会公平，但绝不是慈善和公益活动，更不是对“不患寡而患不均”传统思想的继承，而是尊重市场规律，主张商业可持续性原则，通过市场和政策扶持相结合，帮助贫困群体提高自己造血功能，并最后摆脱贫困陷阱。普惠金融并不否定市场化原则，在支持精确扶贫脱贫过程中，既要满足贫困群体需要，也要让金融服务提供者获得合理收益。

3.包容性进步观

包容性进步强调经济社会成就要惠及全部人群，普惠金融从字面来讲也可称为包容性金融，包容性是普惠金融的本质属性。一是普惠金融的服务目的的包容性，以被传统合法金融所排斥的小微企业、农户、低收入者和弱势群体等为服务对象，支持这类被排斥群体摆脱贫困陷阱。二是普惠金融供给主体的包容性。普惠金融体系是一个容纳性非常大的系统，满足监管需要、合法合规、风险可控、可以为贫困群体提供金融服务的供给者，都可以被纳入普惠金融体系当中，而且各供给主体之间没主次之分，都要享受平等的市场地位和政策扶持。三是普惠金服务方法的包容性。普惠金融是一个谱系定义，虽然贫困群体的金融需要第一是获得信贷支持，但也不能离开支付、投资理财、保险等方面的基本金融服务，提供全方位、多层次的普惠金融服务是金融精确扶贫脱贫的应有之意。

（二）农村普惠金融减贫有哪些用途机制

农村普惠金融通过向贫困群体提供小额信贷、微型金融等普惠服务，增强其金融服务的可获得性，提升直接参与金融活动的机会；可以为贫苦区域经济进步提供资金支持，促进贫困者收入增加，具备较好地减贫用途。总体来讲，农村普惠金融可以通过直接和间接两个渠道达成贫困减缓。

1.农村普惠金融减贫的直接用途机制

农村普惠金融强调借助数字技术，以此减少金融服务门槛和买卖本钱，将更多弱势群体纳入金融服务范围，直接为贫困群体提供储蓄、信贷、投资理财、保险、支付等金融服务。针对农户或贫穷者设计并提供适合的金融商品，通过平滑消费、促进投资、积累资产、减少买卖成本等方法，提升贫困农户的收入及自我进步能力，进而促进贫困减缓。储蓄和信贷两类普惠金融服务最为重点，储蓄可以保障贫困者的财产，增强其抵抗将来不确定性的能力，也可以使贫困者获得利息收入，提升其资产积累能力；提供普惠信贷服务，可以有效缓解贫困者面临的信贷排斥，提高获得信贷资源的机会，借助贷款资金可以购置新的生产要点，提升劳动生产效率，进而提高增收能力。

2.?r村普惠金融减贫的间接用途机制

农村普惠金融通过促进农村经济增长和增强农户自己进步能力，间接用途于贫困减缓。一方面，普惠金融通过技术、规范革新，支持农村经济增长，为农村经济进步提供资本要点，改变农村企业资金短缺的窘境，促进实体经济进步，进而为农村提供更多的就业机会，提升农村劳动力的非农化就业率，增加贫困农户的可持续性收入，最后达成贫困减缓。其次，普惠金融倡导提高贫困者的自我进步能力。通过加强贫困区域医疗、卫生、教育、技能培训等基础设施的资金支持，增强贫困群体的身体素质、文化素养、金融意识、信用观念，提升贫困者的人力资本和社会资本，增强其在劳动力市场的竞争优势，提升获得高薪职位的机会，从而促进贫困减缓。 3、农村普惠金融减贫存在问题

金融具备较强的商业属性，金融扶贫本身就是在践行普惠价值理念。农村金融精确扶贫在普惠性原则指导下，不再是传统扶贫模式的“大水漫灌”，而是强调扶贫对象的“瞄准滴灌”。农村普惠金融减贫以尊重市场化运行为首要条件，兼顾社会公平与商业可持续性，支持金融机构在农村扶贫过程中获得适合利益，重视防范金融风险产生。然而，在农村普惠金融减贫获得好效果之时，也不可防止地存在着一些制约原因和问题。

（一）金融扶贫商品和服务工具欠丰富

贫困区域经济不发达，农业多以种养殖业为主，面临着较大的自然风险和市场风险。除去存取款、支付等基本金融服务外，各金融机构主要以提供小额贷款为主，贫困农户的信贷额度一般在5万元以内，期限多在1年，金融扶贫商品单一，扶贫项目同质化，信贷投放过于集中，存在较高的隐性金融风险。伴随农村减贫事业的不断进步，贫困农户出现了新特点，与农村经济新阶段、农业产业规模化相适应，资金需要呈现个性化、差异性趋势，原有些扶贫信贷额度、期限已不可以适应新需要。金融扶贫机构偏好硬性资产抵押，但贫困农户恰恰缺少财产抵押、担保品，而其软性信息又不容易采集，导致农村金融扶贫的低收益、高风险，金融机构扶贫贷款投入动力不足、额度不高。另外，目前农村金融扶贫主要以银行类金融机构的间接筹资为主，股票、债券等直接筹资方法缺少。

（二）农村金融扶贫规范性安排不健全

目前金融扶贫是所有些金融机构都可参与，金融机构扶贫责任不清楚，缺少金融扶贫主体的规范性设计。金融机构参与扶贫并非市场自发行为，而是迫于政治重压考虑，表面上所有金融机构均参与了农村扶贫，但真的深入乡村基层、贫困农户的并不多见，长期可持续的良性市场扶贫机制尚未形成。普惠金融扶贫尊重农村金融机构的获利性需要，看重金融信用风险管理，但目前农村常见缺少有效的抵押担保、风险补偿和农业保险机制，如金融扶贫风险补偿基金的用法范围有限，对贫困农户因疾病、残疾和死亡等致使的没办法还贷状况，不给予放贷银行相应的损失补偿，影响了金融机构扶贫积极性。各金融机构在扶贫项目和对象选择上存在较强趋同性，都不愿支持效益较低的农林牧渔项目，多倾向于支持政府增信的建档立卡户，对其他农户发放小额贷款的积极性不高，贫困区域的农户筹资难、筹资贵问题依旧突出。在政府强制的硬性扶贫任务需要下，短期内金融机构可以参与农村扶贫，但在缺少长期性的勉励机制设计和绩效考核下，金融机构对信贷扶贫仍然维持小心态度，金融扶贫成效恐将很难持续。

（三）金融支持贫困农村基础设施建设力度不够

国内城乡差距不只体目前经济水平，也表目前基础设施建设与公共服务供给上，这两面农村常见落后于城市。“要想富，先修路”，交通、供水、供电、电信、垃圾处置等农村基础设施，是制约农村经济社会进步的物质基础，影响着新农村建设和农户脱贫致富。农村区域居民分布广、居住散，基础设施建设线长、面广、投入多、收益少，投筹资困难程度较大，面临着资金投入不足的困境，尤其是边远区域的道路交通、居民住房、人畜饮水、互联网通讯等需要旺盛与供给不足矛盾更为突出，这类不止是农村扶贫的重点，也是贫困区域农户脱贫致富的紧迫需要。农村基础设施建设是典型的公益性、非角逐性项目，在农村普惠金融系统中，商业性金融机构一般参与积极性不高，要通过政策性金融机构来提供资金支持，但政策性金融机构在贫困区域的分支机构较少，没办法直接下沉到基层，扶贫公益性项目需要当地县级财政提供担保和利息补贴，但县域财政资金有限，没办法有效撬动规模化信贷资源。

（四）金融扶贫的配套保障手段尚未健全

农村普惠金融扶贫重点是要保障金融扶贫机构的商业可持续性，防范金融违约风险发生，对其提供的基础性金融服务可以从其他途径获得补偿收益。农村金融生态环境常见较差，农村征信系统应用推广缓慢，农户信用信息档案不健全，部分农户信用意识淡薄，金融扶贫债权维护困难程度大，骗贷、逃贷行为数见不鲜，严重干扰了金融机构放贷信心。农村产权规范不健全，“两权”抵押买卖流转体系建设滞后，缺少规范化的价值评估、登记和变更规范，导致抵押物处置困难，很难有效发挥担保清偿用途。农村信用中介体系不完善，涉农贷款担保和风险补偿机制不健全，政府财政的担保能力有限，商业性担保机构紧急缺失。金融扶贫不能离开财政支持，但农村财政扶?资金政出多门，尚未完全整理，致使财政对金筹资金的撬动用途不强。金融精确扶贫的税收打折体系尚未打造，财税打折政策手段较少，很多金融支持的产业项目得不到政策保障，“营改增”后的地方主体税种缺少，贫困区域财政收入支出不均衡，致使金融扶贫风险补偿基金不可以有效增加，影响了金融扶贫持续推进。

（五）扶贫小额贷款功能发挥存在限制

扶贫小额贷款主如果帮助贫困户提高自己进步能力，但农村常见缺少有效的脱贫产业，当地专业合作社、涉农龙头企业少，致使有脱贫意愿的农户无项目可做，想合作、入股而又“投资无门”。农村扶贫小额贷款政策宣传不到位，一些贫困户对有关政策不知道，甚至根本不知道。多数贫苦农户思想观念守旧，倾向于不负债，缺少脱贫致富的内在动力，即便获得贷款，也不了解怎么样把扶贫贷款与自己条件有效结合，将它转化为创业脱贫资金。部分贫困农户对扶贫小额贷款认识不足，将普惠信贷资金视同救济资金，没认识到扶贫小额贷款的核心目的既是惠农更是助农脱贫，需要到期还本付息。

4、推进农村普惠金融减贫的政策建议

（一） 革新农村普惠金融扶贫方法和商品

一是达成普惠金融与产业扶贫精确对接。农村普惠金融与农业产业是互惠互利的共生体，农村普惠金融减贫绝不是单纯的资金支持，而是把金融与农业产业结合起来，促进农村经济增长和增强农户增收能力，如此才能使金融减贫的成效具备可持续性。因此，要发挥专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体的带头用途，把贫困农户与获得金融支持结合起来，依据各地实质资源禀赋和产业特点，革新扶贫信贷商品，推广“龙头企业+贫困户+信贷”、“龙头企业+合作社+贫困户+信贷”等农业产业链筹资模式。二是革新扶贫信贷商品。农户贫困缘由具备多维性，要依据精确扶贫需要，瞄准贫困农户金融需要，有针对性地推出扶贫信贷商品，对有劳动能力、创业意愿，但无抵押、无担保的农户发放“信贷+财政”模式的财政担保和贴息的扶贫小额贷款，对带动农户脱贫的新型农业经营主体纳入财政扶贫资金支持范围，并提升其信贷额度。三是研发扶贫保险商品。通过财政以奖代补方法，支持进步针对贫困农村的特点农业保险、小额人身保险，研发扶贫小额贷款保证保险，对贫困农户投保给予保费补贴。四是革新金融扶贫直接筹资工具，进步支持金融扶贫的债券、票据、期货等业务。五是积极推行“金融+农村电子商务”扶贫。农村普惠金融扶贫机构要加大与当地电子商务企业的联系合作，推出扶贫电子商务信贷，优化农村电子商务支付结算服务，加强农村物流配送体系建设的信贷支持，以打通农商品进城途径。 （二） 健全普惠金融扶贫主体与风险保障机制

金融精确扶贫不只要瞄准扶贫对象，也要明确专门的金融扶贫主体，目前国内着力建设多样化、多层次的普惠金融体系，但并未明确农村普惠金融扶贫主体机构。从现有金融机构与农村紧密程度来看，农信社、农业银行和邮储银行在农村的网点较多，国家可明确将它作为农村普惠金融扶贫的主要商业银行，并给予更多地监管扶持、财政贴息、风险补偿和税收减免。对异地搬迁扶贫、生态保护扶贫、农村公共基础设施建设等资金需要，则由农业进步银行和国家开发银行负责完成。打造国家层面的政策性农业保险机构，以应付农业自然灾害风险和提供农户保证保险，同时指定几家国有保险公司履行农村扶贫保险责任，并由国家财政给予资金支持。可在财政部设立扶贫担保公司和风险补偿机构，由省市县各级财政部门履行有关职能，并与各级扶贫部门做好金融扶贫信息对接事宜，金融监管部门也要提升扶贫贷款不好的率的容忍度。

（三） 积极引导合法与非合法金融联结合作

长期以来，国内农村常见具备非合法金融与合法金融并存的现象，多年的扶贫经验证明，单靠合法金融不可能完全达成农村脱贫，应把非合法金融与合法金融有效联结起来，一同推进农村贫困减缓。政府要加大顶层设计与规范安排，鼓励民间资本参股或控股微型金融机构，促进农村非合法金融规范化、阳光化，为非合法金融向合法金融转化提供法律援助。充分发挥非政府组织用途，鼓励可以促进合法与非合法金融联结的NGO金融中介进步，打造合法与非合法金融机构之间的信贷资金批发机制，积极探索“合法金融―非合法金融―农户”的金融联结模式。在审慎监管首要条件下，在贫困农村推广农民专业合作社内部信用互助业务。积极推进农村金融法制化建设，打破原有些“打、压、堵”管制误区，采取“疏、引、鼓”的管理态度，为农户参与非合法金融组织提供好的法制环境，保护农户合法金融权益。

（四）加大贫困农村教育信贷支持力度

对贫困农户来讲，提高其受教育水平和增强劳动技能培训，是减缓贫困的有效渠道。加强对贫困家庭的教育投入，提高他们获得收入的能力，是减缓农户贫困程度、阻断贫困代际传递的可行性策略。因为致贫缘由具备多维性，农户教育水平可以作为普惠金融精确扶贫的瞄准工具，应专门为农村贫困家庭提供财政贴息的教育信贷，减轻其教育成本重压，保证贫困农户的适龄子女不会因贫辍学。另外，因病致贫、因病返贫是农村贫困发生的容易见到现象，加强农村医疗卫生基础设施建设的信贷支持力度，打造专项扶贫保险，提高农村医疗条件和环境，增强贫困农户身体素质，也是稳定农村扶贫脱贫成效的要紧方法。

（五）完善农村普惠金融基础设施

一是加强农村基础设施建设，着力改变贫困农村生产生活条件。普惠金融扶贫的可持续性不能离开农村经济的进步，但贫困的农村区域交通、电信、水利、能源等基础设施很落后，成为制约农村经济进步的要紧障碍。普惠金融扶贫要加强农村基础设施建设信贷支持，以改变农村生产生活外部?h境。二是加大农村扶贫信息化管理。要将精确辨别的贫困户信息准时录入数据库，搭建贫困农户借贷信息共享平台，整理各扶贫机构的贫困农户信贷信息，达成动态管理与资源共享。三是推进贫困农村信用体系建设。将贫困农户信用信息纳入征信系统，健全农户信用信息数据库，构建针对贫困农户的信用评价体系。持续推进“信用户”、“信用村”、“信用乡”的评定与建设，为普惠金融扶贫树立好的信用环境。四是提升贫困农村金融信息化水平。充分借助金融科技方法，大力推广农村数字普惠金融，通过数字技术精简中间买卖环节，减少农村金融机构买卖本钱，提高收益空间。大力进步农村移动支付、网络支付等电子支付方法，改变贫困农村支付服务环境，缓解农村金融地理排斥。

（特约编辑：何志强）